Francisco Pinheiro Catalão e Nuno Pereira da Cruz
Lisboa, 22 de Fevereiro de 2010
SUMÁRIO EXECUTIVO
Numa altura em que se prepara a
elaboração do Programa de Estabilidade e Crescimento 2010-2013, pretendemos
contribuir para com uma abordagem séria de redução do défice assim como com um
conjunto de medidas orientadas para a devolução da credibilidade das contas
públicas nacionais.
A difícil situação das Finanças
Públicas, conjugada com a fraca prestação na nossa economia, torna urgente a
correcção da situação de desequilíbrio orçamental em que nos encontramos. É
nosso dever aproveitar esta oportunidade para tomar decisões importantes que
melhorem os serviços públicos prestados pelo Estado.
As medidas que apresentamos
permitem, no médio prazo, reduzir a despesa pública em cerca de 4% do PIB
(valores de 2008), o que conjugado com o aumento da receita fiscal, por via da
retoma da economia, trará o défice para valores abaixo dos 3% do PIB.
É necessário dotar o Sector
Público de uma elevada competência na sua gestão financeira e patrimonial, de
forma a aumentar a transparência da gestão pública, reduzir os desperdícios e
permitir melhorar o nível de responsabilização/transparência do Sector Público
Administrativo, aumentando a qualidade da informação financeira e económica.
Para conseguirmos um ESTADO MAIS QUALIFICADO será necessário
implementar um novo Modelo de Estado e da Administração Pública.
Estas medidas irão permitir um
benchmarking permanente com as Administrações Públicas da União Europeia e dos
restantes países da OCDE, assim como com o sector privado.
É urgente reequilibrar as nossas
contas públicas e o melhor caminho a curto prazo que temos para o conseguir é reduzir
drasticamente o nível das despesas do Estado.
Para atingirmos este objectivo, e
termos uma boa prestação de serviços públicos, necessitamos de ter um ESTADO MAIS QUALIFICADO.
Contudo, para conseguirmos
atingir um modelo de crescimento económico sustentável será necessário abrir a
discussão de quais deverão ser as funções do Estado.
Se as medidas descritas e
quantificadas ao longo deste trabalho são de implementação quase imediatas e
servirão para no curto prazo resolver alguns dos principais desequilíbrios das
nossas contas públicas, medidas de alcance mais profundo e com uma aplicação
mais orientadas para o longo prazo são igualmente essenciais para que possamos atingir
níveis de crescimento económico sustentáveis.
Assim, entendemos que é tempo de
abrir outra discussão, que agora mais que nunca faz sentido que ocorra e que é
a temática da redução do peso e da intervenção do Estado na Economia e na vida
dos cidadãos.
I. INTRODUÇÃO
O Instituto Francisco Sá Carneiro
é um centro de reflexão que visa contribuir para a consolidação de uma
alternativa política, propondo novas respostas para os desafios que se colocam
à sociedade portuguesa.
Perante a grave situação da
Economia e das Finanças Públicas, fruto de um modelo sócio - económico
esgotado, é urgente reequilibrar as contas públicas e reorganizar as funções do
Estado.
Numa altura em que se prepara a elaboração
do Programa de Estabilidade e Crescimento 2010-2013, entendemos que é fundamental
termos um contributo orientado para uma abordagem séria de redução do défice assim
como um conjunto de medidas orientadas para a devolução da credibilidade das
contas públicas nacionais.
Pretendemos com este documento (i) estabelecer medidas concretas a
curto prazo para diminuir o défice Português; e (ii) reflectir sobre medidas a adoptar a médio e longo prazo de
forma a criar uma modelo de Estado sustentável.
As medidas que apresentamos
permitem, no médio prazo, reduzir a despesa pública em cerca de 4% do PIB
(valores de 2008), o que conjugado com o aumento da receita fiscal, por via da
retoma da economia, trará o défice para valores abaixo dos 3% do PIB.
Trata-se de um programa faseado,
de implementação nos próximos 4 anos, mas que é urgente iniciar o quanto antes.
A discussão deste plano e das
medidas apresentadas deve ser feita o mais cedo possível, enquanto ainda temos
margem de manobra para actuar, antes que as medidas difíceis nos sejam impostas
pelo exterior.
Estamos pois perante a
inevitabilidade de sermos nós a diminuirmos a despesa e reformarmos as nossas
contas públicas ou de perdermos essa autonomia de decisão através da imposição
de medidas pelo exterior.
É pois urgente iniciar um
processo de consolidação orçamental com medidas de curto e médio prazo que nos
permitam corrigir esta situação, caso contrário medidas mais dolorosas serão
inevitáveis num futuro próximo.
Por acreditarmos em Portugal e na
capacidade de resposta dos Portugueses, consideramos essencial mobilizar esforços
e aproveitar este momento para implementar uma reforma do Estado e da
administração Pública. Reforma fundamental para um crescimento económico
sustentável e para a criação de emprego.
II. O DESAFIO – UM ESTADO
MAIS QUALIFICADO
Um dos maiores desafios que Portugal
enfrenta é o de reequilibrar as suas contas públicas.
Este objectivo será tão mais
difícil de atingir se não conseguirmos melhorar a qualidade dos serviços
públicos.
A falta de qualidade, em termos
gerais, dos “nossos” serviços públicos é hoje um dos aspectos que mais afecta a
credibilidade do País, tendo-se também transformado num dos maiores entraves ao
desenvolvimento de um modelo económico sustentável e um dos principais
responsáveis pela falta de atractividade de Investimento Directo Estrangeiro
para Portugal.
Os maus exemplos do funcionamento
do Estado e dos seus serviços públicos são muitos e transversais. Não apenas relacionados
à actividade económica do país mas também à nossa relação enquanto cidadãos de
uma sociedade livre, organizada e democrática.
Esses exemplos vão desde a falta
de qualificação e formação que existe no atendimento público, ao excesso de
burocracia, ao laxismo, ao corporativismo e aos níveis de corrupção que
existem.
Eleger aqui um ou dois exemplos seria
perigoso e despropositado pois poderia dar a entender que temos alvos
pré-definidos quando o nosso interesse é a melhoria global da qualidade dos
serviços públicos enquanto actividade catalisadora da actividade económica. Os
Portugueses têm a necessidade de confiar nos serviços que o Estado lhes
proporciona.
Contudo, existem alguns serviços
públicos que prestam um serviço de excelência. O necessário é melhorar alguns serviços públicos e diminuir as
despesas de todos os serviços
públicos.
Deste modo, temos que estar
comprometidos com o objectivo de descobrir soluções de longo-prazo, que irão
ser responsáveis por assegurar os melhoramentos que os serviços públicos
necessitam.
A nossa ideia orientadora é:
“UM ESTADO MAIS QUALIFICADO”
Para conseguirmos um ESTADO MAIS
QUALIFICADO é necessário um novo Modelo de Estado e da Administração Pública.
É altura de iniciarmos uma verdadeira reforma que seja inovadora mas
também estruturada e pensada.
Deste modo é imperativo a definição do “Novo Valor Público”,
a qual deve seguir os seguintes passos:
I.
Qualidade
dos outputs e processos
Deve-se de um modo claro definir
o que se quer dos serviços públicos em termos de resultados finais, ou seja,
não ao nível dos recursos mas sim ao nível dos resultados e
processos.
Este é um ponto de vista claramente
pragmático mas que contribuirá para o sucesso final da reforma.
II.
O
financiamento público de serviços públicos
Dinheiros públicos são
dinheiros privados gastos colectivamente, o que os torna bem aplicado, se
forem a maneira mais eficiente, eficaz e/ou socialmente mais justa de atingir
determinados resultados.
Mas dinheiros públicos gastos
ineficientemente em serviços mal definidos e de baixo valor acrescentado são
uma péssima combinação.
Se esses resultados puderem ser
atingidos de um modo mais eficiente, eficaz e/ou equitativamente mais justa,
sem ser através de dinheiros públicos, então essa deverá ser a nossa escolha.
III.
Uma
nova abordagem dos serviços públicos
É necessário dotar o Sector
Público de uma elevada competência na sua gestão financeira e patrimonial, de
forma a aumentar a transparência da gestão pública, reduzir os desperdícios e
permitir melhorar o nível de responsabilização/transparência do Sector Público
Administrativo, aumentando a qualidade da informação financeira e económica, assim
como a rapidez da sua disponibilidade, permitindo a todos os cidadãos do nosso
País saber a cada momento.
·
Quanto se gasta;
·
Onde se gasta;
·
Como se gasta;
·
Quando se gasta;
·
Quem gasta;
·
Porque é que se gasta.
Pretende-se com estas propostas
não somente elencar objectivos, mas também proceder a uma calendarização dos
mesmos, às alterações legislativas necessárias, assim como as mudanças
organizacionais, administrativas e financeiras que terão de se operar.
Recorrendo a uma conhecida
ferramenta de gestão procuramos identificar as forças, fraquezas, oportunidades
e ameaças que caracterizam as Finanças Públicas em Portugal.
Deste modo a análise “SWOT” das Finanças Públicas em Portugal
é representada por:
|
FORÇAS
|
FRAQUEZAS
|
|
·
Existem alguns sectores de excelência na
Administração Pública (AP) - vide prémios boas práticas na AP; Loja do
Cidadão, Portal do Cidadão.
·
Existe capacidade de turnaround na AP.
Exemplo: Administração Fiscal.
·
Portugal tem capacidade de inovação. Exemplos:
Via Verde, Multibanco, telemóveis pré-pagos, etc. O que não tem sucedido com
frequência é a utilização dessa inovação nos serviços públicos.
|
·
Grande rigidez da despesa corrente primária -
vencimentos, prestações sociais e juros são cerca de 90% da despesa.
·
O investimento regista níveis baixos, pelo que
não existe grande margem de manobra nesta rubrica.
|
|
OPORTUNIDADES
|
AMEAÇAS
|
|
·
Margem política para cortar na despesa pública
(Exigências da UE, FMI, agências de rating, etc.).
·
Existe alguma capacidade de recuperação de
dívidas fiscais e de aumento da eficácia fiscal, com o consequente aumento da
receita sem aumento de impostos.
|
·
Aumento das taxas de juro e diminuição do rating da República, conjugado com o
aumento do “stock” da dívida pode
levar a um aumento da factura dos juros no OE.
·
Efeito da evolução da estrutura da população
nas despesas da Saúde e da Segurança Social, que se não forem controladas
podem levar ao colapso financeiro.
·
O investimento é pouco produtivo, o que
significa que as obras públicas anunciadas não terão retorno e consistirão
numa pressão acrescida sobre a dívida pública.
|
A implementação deste novo modelo
deverá ser conduzida directamente pelo Ministro das Finanças, o qual será o
responsável político pela execução, monitorização e resultados finais.
No âmbito destas responsabilidades
o Ministro das Finanças deve:
- De um modo inequívoco apoiar o desejo de existirem
melhores serviços públicos e níveis mais elevados de bem-estar público;
- De um modo convincente, ou seja, de uma forma
profunda e rigorosa explicar como é que os serviços públicos e o bem-estar
público devem ser melhorados.
Esta reforma visa uma mudança
radical na gestão pública, a iniciar o quanto antes!
III. MEDIDAS CONCRETAS DE
REDUÇÃO DA DESPESA PÚBLICA
A. NOVA METODOLOGIA NA GESTÃO FINANCEIRA DO ESTADO
Esta reforma trata de elaborar um
inovador roteiro para uma Reforma Financeira do Sector Público que seja capaz
de enfrentar as exigências do futuro e de elevar os patamares de qualidade da
Administração Pública criando um ESTADO MAIS QUALIFICADO.
Trata-se de implementar uma
reforma com um impacto e âmbito semelhante daquela que o governo do PSD
realizou no final dos anos 80, com a RAFE.
Assim propomos uma nova reforma à
qual chamamos de RAFE XXI – Reforma da Administração
Financeira do Estado para o Século XXI.
Esta metodologia consiste numa
reforma profunda que visa dotar o Sector Público de uma elevada competência na
sua gestão financeira e patrimonial, de forma a aumentar a transparência da
gestão pública, reduzir os desperdícios e permitir melhorar o nível de responsabilização/transparência
do Sector Público Administrativo.
Refira-se que o âmbito deste
trabalho se limita à despesa pública. Contudo, o lado da receita fiscal não
deve ser descurado, mas essa análise ficará para um próximo trabalho.
Se é verdade que Portugal
necessita reduzir a sua carga fiscal, não é somenos verdade que o actual
sistema tem de ser revisto, tornando-se mais simples, eficaz e justo, reduzindo
os custos de contexto de quem pretende investir.
Dos vários estudos sobre a
reforma das Finanças Públicas que existem, entre os quais salientamos o
relatório da ECORDEP e a avaliação do processo orçamental feito pela OCDE em
2008, Também apresentam algumas das medidas que aqui são elencadas. O objectivo
último é o de adoptar as melhores práticas internacionais à gestão do Estado.
Deste modo os novos pilares do
novo paradigma na Gestão Financeira do Estado que propomos deverão assentar nas
seguintes ideias:
- Sistemas e métodos tendencialmente iguais aos do
sector privado;
- Elevado nível da responsabilização/transparência na
prestação das contas públicas
(Apenas posso gerir o que posso medir);
- Centralização das decisões financeiras no
Ministério das Finanças;
- O Estado funciona como uma “holding” com
diferentes áreas de negócio.
Para que este processo de reforma
funcione com sucesso propomos a aplicação imediata das seguintes medidas, de
forma a atingirmos resultados satisfatórios a médio prazo:
Dividimos as medidas em 6 grandes
áreas de actuação:
- Medidas de gestão orçamental
- Medidas de gestão financeira
- Medidas de reforço do controlo e fiscalização
- Medidas de reforço da responsabilização/transparência
- Medidas de gestão de recursos humanos
- Novos critérios de aprovação do investimento
público
i.
MEDIDAS DE GESTÃO ORÇAMENTAL:
1) Criar um quadro de referência orçamental de médio prazo, enquadrado por uma regra da despesa, definindo-se quais os
tectos máximos de despesa por ministério,
de forma a balizar os níveis máximos de despesa corrente primária ao longo dos
próximos 4 anos, usando a previsão de receitas e os objectivo para o nível do
défice em cada ano. O aumento destes tectos máximos dependeria exclusivamente
da autorização do Ministro das finanças.
2)
Criar um orçamento
plurianual.
3) Implementar
uma efectiva orçamentação por
programas, definindo para cada ministério objectivos, indicadores e metas.
Trata-se de uma alteração da tradicional orçamentação centrada nos recursos
disponíveis (“inputs”), para uma lógica assente em objectivos e metas para a
produção do sector público (“outputs”) e para os impactos das políticas
(“outcomes”). O quadro orçamental plurianual deve ser uma responsabilidade do
Ministério das Finanças. Contudo, a responsabilidade pela gestão diária da
execução orçamental deve ser transferida para os Ministérios sectoriais.
4) Aumento
da flexibilidade gestionária dos organismos, dando-se assim uma maior
responsabilização dos ministérios sectoriais, dando-lhes uma maior autonomia
financeira, reduzindo o grau de rigidez das despesas correntes. Cada ministério sectorial deve passar a ser
o seu próprio “Ministério das Finanças”.
5) Cada
Ministério sectorial deve ter um organismo responsável pela gestão orçamental e
estratégica do Ministério, que será o único interlocutor do Ministério das
Finanças. Esse organismo reportará à Direcção Geral do Orçamento (DGO) enquanto
entidade gestora global do Orçamento do Estado e ao Gabinete de Planeamento,
Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais do Ministério das Finanças e da
Administração Pública (GPEARI), enquanto organismo responsável pela coordenação
global da avaliação dos serviços da Administração Pública. Um quadro orçamental
plurianual permite aos gestores públicos conhecer com um grau razoável de
certeza os recursos com que poderão contar num conjunto de anos, contribuindo
desta forma para melhorar sensivelmente a capacidade de planeamento e,
consequentemente, a afectação de recursos. Tal responsabilização implica que se
tem de prestar contas pela utilização feita dos recursos que foram postos à
disposição para a prossecução de objectivos e metas previamente estabelecidos.
Ou seja, terá de ser criado um quadro institucional para a avaliação dos
organismos da administração pública e existir uma cultura de avaliação
sistemática dos impactos das políticas públicas e das reformas implementadas
pelos governos.
6) Simultaneamente é necessário, já em 2011 ou
2012, criar um orçamento de base zero,
revendo de forma clara a estrutura da despesa.
7) Adicionalmente
têm que ser criados incentivos à boa
execução orçamental. Não existe qualquer incentivo em melhorar o cumprimento
orçamental (até porque existe a possibilidade de no ano seguinte o orçamento
ser reduzido).
8) Deverá existir uma reorganização de funções com o objectivo primordial de se conseguir
uma acrescida centralização de funções, de forma transversal a toda a Administração
Pública, e uma directa responsabilização pelos titulares destes cargos.
9)
Desenvolver uma lógica “reguladora”
no orçamento, impondo níveis de serviço e redução do custo do mesmo.
Contudo, a
reforma do processo orçamental não pode ser descontextualizada das restantes
regras aplicáveis à gestão no sector público. Isto porque as regras relativas à
avaliação dos serviços públicos, à contratação pública, à gestão de Recursos
Humanos, entre outras, são igualmente decisivas para a forma como são captados e
utilizados os recursos pelo sector público, sendo por isso fundamental garantir
a coerência de todo o quadro institucional que rege a actuação do sector
público.
É igualmente
necessário tomar as seguintes medidas, complementares, mas igualmente importantes:
10)
Reforço
das actuais 3 regras orçamentais numéricas, regra do saldo orçamental para
a administração central, para a administração regional e para a administração
local.
11)
Criação
de novas regras orçamentais numéricas. As regras orçamentais numéricas
consistem em restrições permanentes na política orçamental, que são expressas
através de indicadores de performance orçamental, de que é exemplo o saldo das
administrações ou a dívida pública. Trata-se de estabelecer restrições ao uso
sistemático de políticas discricionárias, conduzindo a uma melhoria das
finanças públicas, através do reforço da disciplina orçamental. Estas regras,
para serem eficazes devem ser expressas na Lei do Enquadramento Orçamental,
envolver as instituições nacionais mais credíveis em matéria de orçamento (DGO,
GPEARI do Ministério das Finanças, INE e Banco de Portugal), e pressupõem a
existência de mecanismos, quer de monitorização, quer correctivos em caso de
incumprimento.
12)
Dar rigor e transparência ao cenário
macroeconómico do orçamento, criando uma
comissão de peritos, independentes, que validem as previsões feitas pelo
governo.
13)
Restabelecer
a 100 % a obrigação de afectar receitas de privatizações a amortização da
dívida pública.
14)
Reforço
das competências e recursos da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO).
15)
Aumentar
o prazo de discussão do Orçamento de Estado em sede da Assembleia da República.
16)
Implementar
um plano a 2 anos para redução substancial das reservas colocadas pelo Tribunal
de Contas à Conta Geral do Estado (CGE).
17)
Reformular
a CGE, aproximando-a de um modelo de “Demonstrações Financeiras”.
18)
Criar um
mecanismo de revisão e avaliação das medidas de benefícios fiscais e sociais.
19)
Reforço
as competências e meios do Tribunal de Contas.
20)
Simplificar
a execução orçamental e o processo de controlo financeiro.
21)
Rever as
normas legais de base do processo orçamental.
22) O papel
do Ministério das Finanças na elaboração do orçamento necessita de ser revisto,
passando de uma análise detalhada para uma visão mais global e com maior
conteúdo analítico de todo o orçamento.
23) Criar
regras contabilísticas e de classificação claras relativamente à classificação
das entidades públicas empresariais, assegurando um tratamento consistente
em função da sua autonomia e da natureza das suas funções. Isto significa
uniformização dos universos, classificando no sector público, para efeitos da
contabilidade pública, todas as entidades que prosseguem fins públicos,
independentemente da sua natureza jurídica.
ii. MEDIDAS DE GESTÃO FINANCEIRA:
1)
A adopção
pelo sector público do Sistema de Normalização Contabilística (SNC),
permitiria ao Estado fazer o reporte financeiro da sua actividade de igual
forma às empresas do sector privado, permitindo assim um benchmarking eficaz da eficiência público vs privado.
2)
Criar um grupo de trabalho de implementação de um sistema de Gestão
Financeira único, com implementação por Ministério, na tutela exclusiva do
Ministério das Finanças, dotados de meios necessários ao cumprimento do ponto 2
no prazo máximo de 12 meses.
3)
Usar, através de software open-source, uma única
plataforma de gestão financeira, orçamental e patrimonial para todo o Sector
Pública Administrativo.
4) Implementação
de métricas financeiras para análise e avaliação dos serviços e das
decisões tomadas, através de um estudo benchmarking
das já utilizadas nos outros países da União Europeia.
iii. MEDIDAS DE REFORÇO DO CONTROLO E FISCALIZAÇÃO:
1)
Fusão
entre os controladores financeiros e o GPEARI de cada ministério.
2)
Função de fiscalização/controlo à posterior:
Tribunal de Contas e Inspecção Geral de Finanças. Função de controlo
orçamental: Direcção Geral do Orçamento/ controladores
financeiros.
3)
Elaborar e apresentar obrigatoriamente ao
Parlamento, em paralelo com o Orçamento do Estado, e ainda que com um carácter
indicativo, um orçamento do sector
público alargado, em que constem todos os compromissos de dinheiros
públicos (incluindo os das empresas públicas deficitárias).
4)
Reduzir o
valor mínimo necessário para ser obrigatório o recurso ao concurso público.
5)
Reformular
o Código da Contratação Pública, simplificando os processos.
6)
Separação
entre o papel do Estado enquanto accionista e cliente das empresas públicas.
Os dois papéis
devem ser claramente separados, cabendo ao Ministério das Finanças o papel de
accionista, enquanto os Ministérios sectoriais devem actuar como clientes. Este
tipo de arranjo institucional permite minorar o conflito de interesses entre o
papel de cliente e de accionista habitualmente presente no nosso enquadramento,
e ajuda a determinar de forma mais clara os custos da intervenção pública.
iv. MEDIDAS DE REFORÇO DA TRANSPARÊNCIA:
1) Assumir todos os custos que estão
“escondidos” no Orçamento de Estado.
Exemplo:
utilização de imóveis, mas sobretudo a transferência de 24,5% dos custos
salariais para a Caixa Geral de Aposentações e a Segurança Social, tal como
fazem os privados, de forma a equilibrar o financiamento destas duas entidades
e repor a verdade nas contas públicas.
2) Expandir a análise e avaliação das Parcerias
Público Privadas às empresas públicas e à administração regional e local.
3) Certificar as contas de todos os organismos
do Estado.
4) Criar uma Lei de defesa dos agentes que
denunciem actos ilegais e de fraude na Administração Pública (whistleblowers) – não apenas que
facilitem a denúncia, mas também que através do estatuto de arrependido
protejam o denunciante.
5) Elaborar um código de Ética, Conduta e
Incompatibilidades para os agentes do Sector Público, que deverá ser
assinado por todos os funcionários públicos. O incumprimento deverá ser
fortemente sancionado.
6) Criar um portal na internet em que os
cidadãos possam acompanhar os gastos públicos em cada área e avaliar o seu
desempenho. Exemplos: Estados Federais no Brasil e EUA (www.expect-more.gov.com). Ex: www.exijamais.gov.pt
7) Criar uma nova ferramenta de avaliação dos
programas de investimento, das medidas de apoio na área Social e das medidas de
apoio ao investimento e á economia. Exemplo: EUA – PART : Program Assessment Rating Tool.
8) Aplicar o modelo de Balance Scorecard a todos os organismos públicos.
Reduzir o
número de organismo, remunerar melhor a equipa de gestão e permitir que esta se
concentre na estratégia e na criação de valor para a organização e para os
clientes e não em tarefas burocráticas e rotineiras.
9) Mostrar aos utentes e cidadãos, em cada
acto do Estado (ex: acto médico, limpeza, matricula escolar, etc), o verdadeiro custo do bem/serviço produzido.
v. MEDIDAS DE GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS:
1) Todos os concursos públicos publicados em
exclusivo na Bolsa de Emprego Público (BEP) e com toda a tramitação processual
em exclusivo na BEP (eliminado o papel). Tal como faz a União Europeia no European
Personnel Selection Office (EPSO).
2) Cada organismo do Estado identifique
claramente a sua estrutura de pessoal e respectivas competências e
responsabilidades e faça a publicação da mesma.
Uma medida com
esta característica teria duas vantagens evidentes: Aumentar a exigência e
transparência nas admissões; Clarificar as funções e responsabilidades de cada
funcionário – A execução desta tarefa é um contributo valioso para redução de
funcionários, áreas, departamentos e mesmo organismos públicos.
3) Centralizar todo o aspecto burocrático do
recrutamento e selecção do Sector Público numa só entidade, com forte
recurso ao outsourcing para empresas de recrutamento e de trabalho temporário,
deixando a cada organismo a definição do perfil a recrutar.
4) Aplicação de tecnologia Customer
Relationship Management (CRM) nos
serviços com atendimento ao público e relação com utentes.
vi.
NOVOS CRITÉRIOS DE APROVAÇÃO DO
INVESTIMENTO PÚBLICO
Neste ponto relativo ao novo paradigma de gestão financeira entendemos
como essencial a necessidade do Estado implementar 6 critérios para aprovação
de Investimento Público.
As respostas a estes seis critérios pelos decisores públicos, com
capacidade para a realização de Investimento Público, devem ser entregues
obrigatoriamente ao Tribunal de Contas e serem alvo de uma apreciação
casuística por parte deste organismo.
Os seis critérios obrigatórios são: (i) O investimento a
aprovar serve que interesse público? (ii)
É uma função que deverá ser desempenhada pelo Estado? (iii) Pode este investimento ser desenvolvido por outro nível
hierárquico do Estado – Municípios? – Freguesias? (iv) Pode este investimento ser efectuado pelos sectores privado,
cooperativo ou social? (v) Pode o
investimento ser efectuado de uma maneira mais eficiente? (vi) Tem o Estado dinheiro suficiente para desenvolver este
investimento?
Estas medidas irão permitir um
benchmarking permanente com as Administrações Públicas da União Europeia e dos
restantes países da OCDE, assim como com o sector privado.
Estas propostas visam:
- Permitir medir os
“outputs” do sistema público;
- Aplicar métodos de
gestão e rácios financeiros e de gestão;
- Permitir
identificar custos excessivos e “gorduras” do sistema;
- Permitir reduzir
custos operacionais.
Todas estas medidas só serão possíveis com uma profunda mudança da
organização e da estrutura da Administração Pública, com o aumento do nível de competências dos Recursos Humanos, com a
reengenharia de processos e procedimentos e a redefinição de normas legais em
vigor.
B. MEDIDAS A CURTO PRAZO PARA REDUÇÃO DA DESPESA PÚBLICA
Neste ponto o objectivo é
simultaneamente criar um quadro de referência orçamental de médio prazo, e um
plano para restaurar a credibilidade e sustentabilidade das Finanças Públicas:
Os passos que devem ser dados
para implementar este plano são:
1.
O plano deve ser credível, debatido e
publicitado, de forma a ter um efeito positivo na confiança da economia e dos
mercados.
2.
Eliminar um défice superior a 8% do PIB é um
projecto nacional, e não meramente um exercício orçamental ou exclusivo do
Ministério das Finanças.
3.
Explicar as pessoas o compromisso e o motivo
pelo qual é imperioso equilibrar as contas públicas. Salientar que a
consolidação orçamental é uma condição necessária (mas não suficiente) para o
crescimento económico e bem-estar das populações. Referir que o endividamento
externo é um dos estrangulamentos da nossa economia, e que uma parte desse
endividamento tem origem nas contas públicas.
4.
A abordagem de redução do défice deve ser top-down, e fortemente centralizada no
Primeiro-Ministro e no Ministro das Finanças.
5.
Este plano para ter sucesso tem de envolver
ajustamentos anuais. Contudo, o compromisso tem de ser claro, transparente e
com objectivos bem definidos, avaliando os resultados obtidos.
6.
É fundamental que este plano esteja vertido
no Plano de Estabilidade e Crescimento,
sendo assim aprovado pela Comissão Europeia.
7.
A
crise deve ser um estímulo à adopção de compromissos orçamentais mais rígidos.
8.
A redução do défice deve envolver todas as
áreas do sector público, começando por aquelas que são mais sensíveis política
e socialmente.
9.
Quanto maior for o envolvimento dos
diferentes agentes (Governo, Assembleia da República, oposição, autarquias,
governos regionais, etc.), maior a probabilidade de sucesso.
10.
Estar sempre disponível para esclarecer as
medidas.
11.
Ter a humildade de reconhecer erros e
fracassos, mas não desistir.
i.
MEDIDAS DE REDUÇÃO DA DESPESA COM
PESSOAL E REMUNERAÇÕES
1)
Como medida de exemplo, os titulares de órgãos
de soberania e de órgãos de gestão deverão durante o período de 4 anos, ver o
seu vencimento reduzido em 10%.
2)
Pese embora a injustiça que a medida acarreta,
nomeadamente por ser uma medida “cega”, que não avalia a qualidade do trabalho
prestado pelos funcionários afectados por esta medida, consideramos que apenas
com um corte nas despesas com pessoal é possível atingir os objectivos
propostos, pelo que defendemos o fim de todos os contratos a termo, avença e uma
redução em 50% do pessoal em qualquer outra situação e fora dos quadros.
3)
Tornar o sistema remuneratório de doenças e
faltas da AP igual ao do sector privado.
4)
Reduzir em 50% as horas extraordinárias, muitas
das quais não são justificáveis, sobretudo no sector da saúde.
5)
Reduzir em 20% as outras despesas com pessoal.
É necessário congelar as despesas
com pessoal, em termos nominais, durante 2010 e 2011, e não permitir que estas
cresçam mais de 50% do valor da inflação para o período de 2012 e 2013. É
também necessário alargar esta medida às prestações sociais.
As medidas de redução da despesa
com pessoal e remunerações tem um enquadramento plurianual, uma vez que apenas
se sentirá o seu efeito no médio prazo. Em primeiro lugar porque serão
necessários estabilizadores automáticos para o universo de pessoas afectadas
por algumas destas medidas. Segundo, porque estas medidas acarretam perda de
receita fiscal, na medida em que uma parte dos rendimentos pagos a estes
funcionários é revertida para o Estado por via dos impostos, pelo que a redução
da despesa, em termos líquidos, será, nos primeiros anos inferior, ao estimado
neste trabalho.
ii.
MEDIDAS DE REDUÇÃO DA DESPESA COM
AQUISIÇÃO DE BENS E SERVIÇOS
1)
A primeira medida deve ser uma redução geral, já
em 2010, de 15% sobre o valor total dispendido com a aquisição de bens e
serviços.
2)
Elaborar uma matriz de avaliação individual para
a necessidade das deslocação e viagens, procurando assim avaliar da efectiva
necessidade da mesma.
3)
Centralização por Ministério das compras de bens
e aquisição de serviços, procurando ganhos de eficiência e de economia de
escala.
4)
Redução da frota automóvel, atribuindo automóvel
apenas para membros do governo e serviços de fiscalização.
5)
Concentrar todos os serviços de informática e SI
do Estado num só organismo, excepto defesa e Finanças. Esta medida
proporcionará maiores níveis de eficiência, economias de escala e melhor
qualidade dos serviços.
6)
No prazo de 3 anos usar open software em todos os serviços do Estado, poupando dinheiro nas
licenças. Em alternativa, negociar com a Microsoft a atribuição de uma licença
única para toda a Administração Pública, à semelhança do que sucede noutros
países.
7)
Reduzir as despesas do Estado com as comunicações,
através de: Negociar com os CTT, em pacote, as necessidades de correios;
Implementar sistemas VOIP que substituam a utilização massiva da rede fixa por
parte dos serviços; restringir ao máximo o uso de telefones nos serviços
nomeadamente o uso pessoal; Negociar em pacote os custos das comunicações.
8)
Programa de redução de utilização de edifícios
por parte da Administração Pública.
9)
Reduzir em 80% os gastos com consultoria e
estudos, procurando usar a capacidade existente na Administração Pública, ao
nível de recursos humanos.
10) Desagregar
a conta "Outros bens" e "Outros Serviços, e criar um plano de
redução destas despesas em 20%.
iii.
MEDIDAS DE REDUÇÃO DA DESPESA COM
TRANSFERÊNCIAS, BENEFÍCIOS FISCAIS E JUROS DA DÍVIDA PÚBLICA
1)
Reintrodução das portagens nas SCUTS. Para além
de existirem motivos de equidade no conceito do utilizador pagador, o valor
cobrado poderá reduzir parcialmente o custo anual destas PPP.
2)
Privatizar a RTP, eliminando as transferências
para a empresa.
3)
Terminar com os benefícios fiscais para a
aquisição de PPR´s. Medida que em nada afectou o nível de poupança deste
produto financeiro, quando foi tomada no OE 2005.
4)
Eliminar a despesa fiscal em sede de IVA,
excepto para as missões diplomáticas.
5)
Redução de 10% das transferências para as
autarquias e Regiões Autónomas, seguindo o princípio de solidariedade e
estimulando a que estas entidades adoptem as mesmas medidas de redução da
despesa que a Administração Central.
6)
Venda de património, o que permitirá a
amortização da dívida pública e a consequente redução dos encargos com juros.
7)
Redução em 30% das verbas do PIDDAC.
iv.
MEDIDAS DE REDUÇÃO DE CUSTOS /
OPTIMIZAÇÃO DE RECURSOS:
1)
No prazo de 3-4 anos deverá criar-se uma só
estrutura para todos os serviços partilhados, permitindo a análise de sobreposição
de tarefas, a eliminação de desperdícios e a divisão de tarefas e consequente
outsourcing. Criar uma factura única para cada Ministério (em suporte digital),
para a EDP, PT, Água, CTT, entre outras.
2)
Implementação efectiva e operacional da Central
de Compras para toda a Administração Pública. Criação do Auditor de Procurement. Elaborar um Código de
Conduta do Procurement da
Administração Pública.
3)
Ampliar ao máximo as potencialidades do e-government.
4)
Implementação do e-procurement.
5)
Manter a orgânica ministerial fixa,
independentemente das mudanças eleitorais.
C. SÍNTESE FINANCEIRA DAS MEDIDAS PROPOSTAS
(Fonte CGE 2008, todos os valores
em Milhões de Euros excepto quando indicado o contrário)
Por memória, usou-se o PIB de 2008 de
166.437 milhões de € (dados do INE de 16 de Dezembro de 2009)
i.
MEDIDAS DE REDUÇÃO DA DESPESA COM
PESSOAL E REMUNERAÇÕES
ii.
MEDIDAS DE REDUÇÃO DE DESPESA COM
AQUISIÇÃO DE BENS E SERVIÇOS
Nota
importante: Em todos os valores das medidas seguintes, dentro do âmbito da
aquisição de bens e serviços, a poupança é calculada com base na despesa de
2008, já com a redução de 15%
iii.
MEDIDAS DE REDUÇÃO DE DESPESA COM
TRANSFERÊNCIAS, JUROS, BENEFÍCIOS FISCAIS E OUTRAS DESPESAS
iv.
SINTESE DAS MEDIDAS DE REDUÇÃO
IV.
REDUÇÃO DO PESO E DA
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA E NA VIDA DOS CIDADÃOS
Se as medidas descritas no ponto
anterior são de implementação quase imediatas e servirão para no curto prazo
resolver alguns dos principais desequilíbrios das nossas contas públicas,
medidas de alcance mais profundo e com uma aplicação mais orientada para o
longo prazo são igualmente essenciais para que possamos atingir níveis de
crescimento económico sustentáveis.
Por isso entendemos que é tempo
de abrir outra discussão, que agora mais que nunca faz sentido que ocorra que é
a temática da redução do peso e da intervenção do Estado na Economia e na vida
dos cidadãos.
Deixamos uma análise mais
profunda deste tema para um futuro trabalho, mas não podíamos deixar de falar
neste tema, que está intrinsecamente relacionado com o tema do aumento da
qualificação do Estado e da redução da sua despesa. Apenas um Estado que define
a sua missão, a pode desempenhar de um modo eficiente.
Existem muitas maneiras de
organizar com sucesso os diferentes serviços públicos.
Uma administração excessivamente
centralizada, conjugada com complexos regimes de gestão por objectivos, sufoca
a inovação e aumenta o desperdício de dinheiros públicos.
Existe ainda uma grande tendência
para a não responsabilização dos actos públicos, tornando-se indiferente quer
aos funcionários públicos quer aos destinatários de tal serviço a eficiência e
a eficácia de cada serviço.
Em conclusão, é necessária uma
nova e clara definição das funções do
Estado.
Não podemos exigir melhor Estado sem sabermos
claramente quais as funções que queremos que o Estado desempenhe.
Assim, devemos definir a intervenção do Estado e do Sector Público no âmbito das
funções sociais e de investimento.
Devemos começar por Externalizar/Privatizar o que poder ser realizado pelo sector privado
com ganhos de eficiência e redução de custos.
No seguimento desta primeira
opção, deve-se de seguida descentralizar, dentro das áreas definidas para o Sector Público, o que
for de dimensão exequível para as estruturas locais/regionais, sem que exista
perdas por deseconomias de escala, obtendo sim ganhos de localização e
poupanças através de uma gestão mais localizada.
O que ficar na competência da Administração
Central deve ser reorganizado e centralizado, por forma a obter também aqui
economias de escala.
É fundamental implementar
efectivamente o PRACE. É necessário fazer uma avaliação sobre a real valência
de muitos dos serviços públicos. Um estudo recente demonstrou que cerca de 60%
da actividade dos serviços públicos era para outros serviços públicos.
Expor os mesmos à concorrência
com o Privado, permitindo ao cidadão escolher quem lhes presta o serviço, e ao
invés do Estado providenciar serviços públicos em muitos casos poderia dotar as
famílias dos recursos que lhe permitam escolher (e.g. cheque escola, cheque
saúde, etc.).
Para além disso, como resultado
directo de uma nova definição das funções do Estado, também se torna necessário
referir a adequação da função pública às novas necessidades.
Assim será necessário, também num
trabalho futuro, aprofundar a reorganização dos recursos humanos do Estado.
Essa reorganização, para que seja
realmente eficaz, terá de contemplar três vertentes: (i) a criação de programas de formação no âmbito das novas
necessidades e tecnologias utilizadas pelo Estado, (ii) o estabelecimento de programas de carreira claros e
meritocráticos e (iii) a libertação
de recursos que se tornem redundantes. Por fim, tudo isto implica a elaboração
de um plano que coordene estas três vertentes e que defina prazos concretos para
alcançar os objectivos previstos.
Em conclusão defendemos que o Estado tem 4 grandes áreas de
intervenção e nestas deve desempenhar as funções sintetizadas no seguinte
quadro:
|
ESTADO
|
1.
Soberania
|
·
Defesa
·
Diplomacia
·
Justiça
·
Segurança
·
Impostos
|
|
2.
Políticas
|
·
Regulação: sectores estratégicos como as
Águas, Energia, Telecomunicações, etc.
·
Supervisão: Banca, Seguros, Mercados
Financeiros
·
Fiscalização: Laboral, Alimentar, Actividades
Económicas, Actividades Culturais
|
|
|
3.
Sociais
|
·
Saúde
·
Educação
·
Segurança Social
·
Ambiente
|
|
|
4.
Investimento Público
|
·
Obras Públicas
·
Outros investimentos
|
Definidas as funções do Estado, devemos seguidamente definir
a Esfera de Competências de cada uma dessas funções:
|
ESTADO
|
1. Soberania
|
Na esfera exclusiva do Estado (Poder Central)
|
|
2. Políticas
|
||
|
3.
Sociais
|
Na esfera pública (Poder Central / Regional / Local) ou Privada
|
|
|
4.
Investimento Público
|
Os resultados esperados desta
reforma são que maior valor é criado através da obtenção de melhores resultados
de um modo mais eficaz e menos oneroso.
Em que “Resultados” são um
conjunto ponderado de ganhos sociais conseguidos através de um “Custo-eficácia”
definido como o custo de produção unitário mais baixo para o nível de eficácia
definido.
Esta reforma pressupõe uma privatização
total ou parcial de alguns dos serviços públicos, nas áreas em que não se
justifica a presença do Estado. Tal obrigará a uma reforma dos serviços,
reduzindo na esfera pública o número de organismos, assim como o número de
dirigentes, quer de nível superior (Directores Gerais e Sub -Directores Gerais
e equivalentes), assim como de nível intermédio (Directores de Serviço e Chefes
de Divisão). A redução do número de dirigentes, permitirá remunerar melhor
estas funções, aproximando-as do sector privado, reduzindo assim uma lacuna de
competências que actualmente existe no sector público.
Só a redefinição das funções do
Estado permitirá no futuro reduzir os encargos com os sectores sociais, e
descentralizar funções.
Adicionalmente, terá ainda de
haver no futuro, uma redução das transferências do Estado para as Empresas
Públicas, as Regiões Autónomas e as Autarquias, assim como para as
Universidades.
Estas entidades terão de passar a
ser mais autónomas, através do aumento das receitas próprias, o que obrigará a
um esforço de procurar novas formas de financiamento, mas também de redução da
despesa inútil que muitos serviços geram.
V.
CONCLUSÃO
A difícil situação das Finanças
Públicas, conjugada com a fraca prestação na nossa economia, torna urgente a correcção
da situação de desequilíbrio orçamental em que nos encontramos. É nosso dever
aproveitar esta oportunidade para tomar decisões importantes que melhorem os
serviços públicos prestados pelo Estado.
Temos um Estados esbanjador,
desorganizado e sem objectivos.
Não podemos continuar a gastar
sem critério e sem auferir os resultados concretos desses investimentos.
Não podemos continuar com a fraca
prestação, em termos gerais, dos nossos serviços públicos e com os níveis de
despesas que estes implicam.
Estamos claramente a viver acima
das nossas possibilidades e não é possível aumentar mais impostos.
E estamos claramente estagnados a
nível económico.
Temos que ter consciência da
nossa situação para conseguirmos tomar as medidas certas que possibilitem a
inversão desta tendência assustadora.
Essencialmente não podemos continuar a querer mudar alguma coisa para
que tudo fique na mesma.
É urgente reequilibrar as nossas
contas públicas e o melhor caminho a curto prazo que temos para o conseguir é
reduzir drasticamente o nível das despesas do Estado.
Para atingirmos este objectivo
necessitamos de ter um ESTADO MAIS QUALIFICADO.
Mas para conseguirmos ir ainda
mais além e conseguirmos atingir um modelo de crescimento económico sustentável
será necessário abrir a discussão de quais deverão ser as funções do Estado.
Defendemos, face à urgente crise
orçamental que vivemos, um conjunto de medidas, que por um lado irão melhor a
gestão financeira dos dinheiros públicos, trazendo maior transparência,
responsabilidade e eficiência aos gastos públicos, assim como um conjunto de
medidas de alcance de curto prazo, que reduzirão os gastos públicos em cerca de
4% do PIB.
Será necessário redefinir as
funções do Estado Central, que se deve concentrar nas funções de Soberania
(Defesa, Justiça, Segurança, Diplomacia e Impostos) e nas funções de regulação,
supervisão e fiscalização dos mercados.
São funções que não podem ser
alheadas do poder público e que estão associadas à imparcialidade, isenção e
poder que um Estado deve ter.
Por outro lado, é necessário
reduzir a esfera de intervenção pública nas áreas sociais.
Não se trata de demitir o Estado
da função de solidariedade que tem e deve ter. A missão do Estado é garantir
que ninguém deixa de ter acesso aos cuidados de saúde e à educação apenas por
motivos económicos. Compete ao Estado garantir que todos tem acesso a estes
serviços, mas não tem de ser o Estado a prestá-los até porque como sabemos o
faz de uma maneira não eficiente.
Compete também ao Estado garantir
apoios sociais, sobretudo de quem não possa assegurá-lo por motivos de doença.
Mas o actual modelo, uma espécie de assistencialismo centralizado, está
ultrapassado, é ineficiente e profundamente injusto.
Defendemos que só uma reorganização
de funções poderá a médio prazo trazer uma sustentabilidade duradoura às contas
públicas.
Contudo, não demitindo o Estado
de algumas das funções, entendemos que o sector público tem de ser dotado dos
meios necessários para cumprir com eficiência e qualidade essas funções. Novamente
trata-se de tornar o Estado, um ESTADO
MAIS QUALIFICADO, e melhor preparado para os desafios do Século XXI.
Será a tomada de decisão de proceder à reforma de fundo, mas
inicialmente, às medidas de curto - prazo, que permitirá a Portugal enfrentar a
actual crise orçamental e económica, e evitará no futuro novas crises, através
de uma consolidação orçamental sustentada e duradoura.
*****
